רגב חברה חקלאית בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה,ועדת המשנה ואח'

פסק דין

1.כעולה מהעתירה, העותרת היא חברה חקלאית המעבדת שטח של 6,000 דונם קרקע חקלאית באזור השרון. בשטח של כ-5,000 דונם מגדלת העותרת תפוחי אדמה, ובשטח הנוסף של כ-1,000 דונם, היא מגדלת בטטות.

2.העותרת יזמה תכנית שנועדה לאשר הקמה של בית אריזה בסמוך לאזור בו מצויים שטחי הגידול החקלאיים - תכנית הצ/4-1/178 (להלן: "התוכנית המוצעת"). מטרת התוכנית המוצעת היא שינוי ייעוד של חטיבת קרקע מ"קרקע חקלאית" ל"קרקע חקלאית מיוחדת", וקביעת זכויות בניה כדי לאשר הקמת מבנה בית-אריזה וקירור, המשרת – לגישת העותרת - בין היתר את שטח הגידול בהיקף של כ-6,000 דונם, של תפוחי האדמה והבטטות. יוער כי מבנה-בית האריזה נושא התוכנית המוצעת, הוא מבנה קיים שנבנה על ידי העותרת ללא היתר. העותרת הואשמה והורשעה בגין בניית המבנה בביצוע עבירות בנייה, ואף הוטל עליה קנס בשל כך.

3.עניינה של העתירה היא בהחלטת המשיבה 1 - ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובניה (להלן: "ועדת המשנה") בערר על החלטת המשיבה 2 - הוועדה המחוזית ולבניה מחוז מרכז (להלן: "הוועדה המחוזית"), לדחות את בקשת העותרת לאישור התוכנית המוצעת.

המצב התכנוני

4.התוכניות החלות על המקרקעין נושא העתירה הן התוכניות הבאות –

תכנית מתאר ארצית משולבת לבניה לפיתוח ולשימור, תמ"א 35 (להלן: "תמ"א 35"). בהתאם לתמ"א 35, המקרקעין מצויים באזור המוגדר כ"מרקם שמור משולב";

תכנית מתאר מחוזית מחוז המרכז – תמ"מ 3 שינוי מספר 21 (להלן: "תמ"מ 21/3"). בהתאם לתמ"מ 21/3, מיועדים המקרקעין דנן ל"אזור חקלאי/נוף פתוח". ס' 7.5.1 לתמ"מ 21/3 קובע רשימה של שימושים מותרים באזור;

תכנית מתאר מקומית הצ/130 – קדימה (להלן: "תכנית הצ/130"). לפי תכנית הצ/130 מיועדים המקרקעין לשטח חקלאי;

ותוכנית מפורטת (מרחבית) הצ/3/1-0 (להלן: "תכנית המתאר התקפה"). בהתאם לתוכנית המתאר התקפה, מיועדים המקרקעין לאזור חקלאי. התוכנית מאפשרת הקמה של מבנים חקלאיים שונים, ובין היתר בתי אריזה. מדובר בבתי אריזה בשטח של עד 65 מ"ר לכל 2 דונם, המיועדים לצמחי נוי ופרחים לייצוא, ולגידול תותים.

5.ביום 19.5.2008 דנה הוועדה המחוזית בבקשת העותרת, ודחתה אותה. ההחלטה צורפה כנספח 3 לעתירה. ביום 19.6.08 הגישה המועצה המקומית ערר על ההחלטה. ביום 20.4.09 דחתה ועדת המשנה את הערר שהוגש לה על החלטת הוועדה המחוזית (ההחלטה, שהיא נושא העתירה, צורפה כנספח 2 לעתירה).

החלטת ועדת המשנה לעררים

6.ועדת המשנה התייחסה בהחלטתה לתמ"א 35, וקבעה כי בהתאם לה מצויה התוכנית בתחום "מרקם שמור משולב". לכן, יש לנהוג זהירות רבה ביחס לבינוי באזור, בעיקר לנוכח היקף השטח המיועד לבינוי. עוד נקבע כי השטח המוצע בתוכנית אינו צמוד דופן לתוכנית תקפה, והוא אף גובל באזור בעל רגישות נופית המיועד ליער. לכן, לפי תמ"א 35 לא ניתן לאפשר באזור כזה תוספת לשטח פתוח שנמצא באזור "מרקם שמור משולב".

באשר לתוכנית תמ"מ 21/3, נקבע כי יש לבחון האם מטרת הבנייה היא מטרה חקלאית. מטרה לא חקלאית מוגדרת כבניה או שימוש שאינם "דרושים במישרין" לייצור או לעיבוד החקלאי. את התיבה "דרושים במישרין" פירשה ועדת המשנה לאור שני עקרונות יסוד העומדים בבסיס שימור קרקע חקלאית – שמירה על משאב הקרקע כאמצעי דומיננטי לייצור גידולים וגידולי חיות משק; ושמירה על הנוף הפתוח של הקרקעות החקלאיות. לאור עקרונות אלה, כך נקבע, יש לפרש את המונח "דרושים במישרין" בפרשנות דווקנית.

7.ועדת המשנה התייחסה גם לצורך לשמור על האיזון בין הצרכים המשתנים של החקלאות והחקלאים, לבין שמירת אופי השטחים הפתוחים, הנוף והמורשת. ועדת המשנה קבלה (אם כי בהסתייגות) את עמדת הוועדה המחוזית לפיה גודל המבנה מרמז על ייעודו כמרכז אזורי למוצרי החקלאות המטופלים בו. בהחלטת ועדת המשנה נקבע כי העותרת לא הוכיחה כי בית-האריזה נועד לשמש רק לאריזת תפוחי אדמה ובטטות שהעותרת מגדלת. לכן, כך קבעה ועדת המשנה, קשה לקבל את עמדת העותרת לפיה בית האריזה דרוש במישרין לשם ייצור חקלאי.

אף לו זה היה המצב – קרי בית-האריזה נועד לשמש את הגידולים שהעותרת מגדלת בלבד – לא היה די בכך. תכנית המתאר התקפה קובעת אפשרות להקים בתי אריזה במקרקעין, אלא שאלה צריכים להיות מיועדים לפרחים ולצמחי נוי לייצוא, ולגידול תות שדה. העותרת לא הוכיחה כי סוג הגידולים שהיא מגדלת דומה מבחינת הטיב, דרכי השינוע, דרישות האריזה ואופן האכסון – לאלה של צמחי נוי ותות שדה.

8.תכנית המתאר התקפה מתנה את האפשרות להקים מבנים הדרושים לשימושים חקלאיים בתנאים שהמבנה דנן אינו עומד בהם. לכן, לא היה די בקבלת הטענה כי בית האריזה דרוש במישרין לייצור חקלאי כדי לקבל את הערר.

ועדת המשנה דחתה את הטענה לפיה העותרת בחנה – קודם להקמת בית האריזה – אפשרות להקים בית-אריזה בשטחים אחרים, כהצדקה להקמת המבנה, שאינו עומד בתנאי התוכניות. כן צוין כי שאין די גם בטענה לפיה קיימים באזור בתי אריזה נוספים שהוקמו ללא היתר לצורך אישור התוכנית המוצעת. עוד נקבע כי העובדה כי המבנה נבנה ללא היתר מלכתחילה, מכבידה אף היא על העותרת, שהורשעה בביצוע עבירות בנייה, ונגזר עליה קנס משמעותי.

טענות הצדדים

9.לגישת העותרת, אריזה ומיון של תוצרת חקלאית הם שימושים חקלאיים מובהקים בקרקע. לכן, בתי-אריזה הם חלק בלתי נפרד מענף החקלאות. העותרת טוענת כי לאור התחרות הקשה בענף החקלאות והמצב הכלכלי, היא חייבת להתבסס על שימוש בטכנולוגיה עילית, ולרכז שטחים נרחבים תחת מטריה תפעולית אחת. לכן, הקמת בית אריזה היא שימוש מותר בקרקע בהתאם לתוכנית תמ"מ 21/3.